Một số điểm bất cập về văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực chăn nuôi
Thực hiện sự chỉ đạo của Chính phủ, thời gian qua Bộ nông nghiệp và PTNT đang rà soát các bất cập, khó khăn trong việc thực thi pháp luật thuộc lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn. Về vấn đề này, chúng tôi xin nêu một điểm bất cập trong Luật Đất đai và Luật Chăn nuôi và các văn bản dưới luật hướng dẫn thực hiện 2 luật này. Đây là một trong những bộ luật chi phối mạnh mẽ đến ngành nông nghiệp nói chung và ngành chăn nuôi nói riêng.
Về một số bất cập của Luật đất đai
Sản xuất nông nghiệp nói chung và chăn nuôi nói riêng chịu sự điều chỉnh rất lớn của Luật Đất đai. Tuy nhiên, sau nhiều năm tổ chức thi hành Luật này đã bộc lộ khá nhiều điểm bất cập. Một trong những nguyên nhân của những tồn tại, bất cập nêu trên là do: Hệ thống pháp luật còn mâu thuẫn, chồng chéo, không đồng bộ và thống nhất, dẫn tới không rõ trách nhiệm quản lý, gây khó khăn cho tổ chức thực hiện; có một số nội dung quy định chưa phù hợp với thực tiễn; có một số nội dung phát sinh mới trong thực tiễn, nhưng pháp luật chưa có quy định điều chỉnh. Chẳng hạn tại Luật Đất đai quy định, hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất (QSDĐ) trồng lúa. Trong khi đó, Bộ luật Dân sự năm 2015 thì cho phép vì QSDĐ trồng lúa cũng là tài sản, nên cá nhân có quyền nhận, cho, tặng, thừa kế. Vì vậy, tích tụ đất nông nghiệp để phát triển nông nghiệp hàng hóa lớn gặp rất nhiều khó khăn. Mặt khác theo quy định tại Luật Đất đai, hạn điền chỉ từ 2ha đến 3ha, nếu tập trung quá 10 lần sẽ chuyển sang thuê của Nhà nước. Bên cạnh đó việc tập trung ruộng đất còn rất nhiều vấn đề cần giải quyết như trình tự thu hồi đất và giao đất có sự tham gia của Nhà nước không hay các bên tự thỏa thuận, thống nhất cũng chưa được làm rõ trong luật. Khi doanh nghiệp không tiếp tục đầu tư sản xuất chăn nuôi nữa thì việc trao trả lại đất cho các chủ sử dụng đất được thực hiện như thế nào?
Tại Điểm a, Khoản 2, Điều 27 Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 của Chính phủ về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm thì việc phê duyệt Quyết định đầu tư đến ngày 31/10 của năm trước năm kế hoạch; do đó, việc đăng ký danh mục công trình, dự án cho kế hoạch sử dụng đất của năm sau bị ảnh hưởng.Tại Điểm a, Khoản 4, Điều 9 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định, trong quý III hàng năm, UBND cấp huyện gửi hồ sơ kế hoạch sử dụng đất hàng năm của năm sau đến Sở Tài nguyên và Môi trường để thẩm định. Do đó, nếu áp dụng theo Nghị định số 43/2014/NĐ-CP vào thời gian này thì nhiều dự án đầu tư công vẫn chưa được phê duyệt.Tại Khoản 3 Điều 210 Luật Đất đai, Điều 74 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP chỉ quy định nội dung, trình tự, thủ tục gia hạn sử dụng đất; xác nhận tiếp tục sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân khi hết hạn sử dụng đất. Giữa Luật Đất đai và Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ đã có sự khác nhau. Tại Luật Đất đai chỉ quy định cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy thu hồi Giấy sau khi có kết luận của Thanh tra cùng cấp, văn bản có hiệu lực của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai, trong khi Nghị định số 01/2017/NĐ-CP thì quy định cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy tự phát hiện Giấy đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai thì quyết định thu hồi.
Mặt khác tại Luật Đất đai đang tồn tại bất cập về phân loại đất nông nghiệp. Theo đó, tại khoản 1 Điều 10, Luật đất đai về phân loại đất không có mục riêng về đất chăn nuôi mà thay vào đó chỉ có quy định là đất “xây dựng chuồng trại gia súc, gia cầm và vật nuôi khác …”được ghép vào điểm h, khoản 1 là đất nông nghiệp khác. Trong hoạt động chăn nuôi đất không chỉ cần để xây dựng chuồng trại mà nhiều công trình phụ trợ khác, đặc biệt là đất để sản xuất cây thức ăn chăn nuôi, đất xây dựng nhà máy chế biến giết mổ v.v… Điều này vô hình chung đã coi nhẹ đất giành cho ngành chăn nuôi trong quy hoạch sử dụng đất tại các địa phương, đồng thời làm giảm vai trò của một ngành kinh tế hết sức quan trọng này trong lĩnh vực nông nghiệp.
Về một số bất cập của Luật Chăn nuôi
Luật Chăn nuôi được ban hành năm 2018, chính thức có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2020. Lần đầu tiên sự ra đời của bộ luật này được kỳ vọng sẽ tạo ra hành lang pháp lý hoàn chỉnh đối với ngành chăn nuôi, phù hợp với các đạo luật mới và thông lệ quốc tế, đáp ứng yêu cầu của hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng. Từ đó tạo ra bước đột phá cho ngành kinh tế kỹ thuật này phát triển bền vững và hiệu quả hơn. Tuy nhiên, kể từ khi có hiệu lực đến nay, nhiều quy định trong Luật này vẫn khó triển khai và áp dụng vào thực tiễn tại các địa phương, vì còn một số vướng mắc, bất cập sau đây:
Một là, một số thuật ngữ chưa được giải thích trong Luật và Nghị định, dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau và khó vận dụng vào thực tiễn cuộc sống. Chẳng hạn cụm từ “khu dân cư” là thuật ngữ không được nêu, giải thích trong Luật Chăn nuôi cũng như các văn bản dưới Luật và cũng không được dẫn chiếu văn bản khác để áp dụng. Trong khi đó, cụm từ này là một tiêu chí quan trọng, một “cột mốc” để xác định khoảng cách đến trại chăn nuôi và quyết định trại đó được tồn tại hay phải di dời. Hiện nay, tại một số văn bản quy phạm pháp luật khác có các định nghĩa khác nhau về “khu dân cư” (tại khoản 1 Ðiều 3 Thông tư số 23/2012/TT-BCA ngày 27/4/2012 của Bộ trưởng Bộ Công an) hoặc “Ðiềm dân cư nông thôn” (Luật Xây dựng năm 2014). Vì vậy, khi xem xét cấp phép đầu tư cho cơ sở chăn nuôi mới nếu có 1 hay 2 hộ dân nằm trong khu vực mà không bảo đảm quy định về khoảng cách đến trang trại thì xử lý như thế nào? 1 hay 2 hộ dân đó có được gọi là khu dân cư không?
Một cụm từ khác liên quan mật thiết đến Luật Chăn nuôi, nhưng cũng không được giải thích trong Luật và văn bản dưới Luật đó là “chăn nuôi nhỏ lẻ”. Ðây là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong cuộc sống hàng ngày và trong các văn bản chỉ đạo sản xuất tại các địa phương, thế nhưng cụm từ này không có mặt trong hầu hết những quyển từ điển Tiếng Việt; đồng thời trong các văn bản pháp luật cũng chưa đề cập đến. Tại Luật Chăn nuôi chỉ có khái niệm “chăn nuôi nông hộ và “chăn nuôi trang trại”. Theo đó, “chăn nuôi nông hộ” được quy định tại Nghị định số 13/2020/NÐ-CP với quy mô nuôi dưới 10 đơn vị vật nuôi (ÐVN), từ 10 – 30 ÐVN trở lên là chăn nuôi trang trại quy mô nhỏ, từ 30 đến dưới 300 ÐVN là chăn nuôi trang trại quy mô vừa và từ 300 ÐVN trở lên là chăn nuôi trang trại quy mô lớn. Vậy phân biệt như thế nào giữa chăn nuôi nông hộ và chăn nuôi nhỏ lẻ?
Từ khi có hiệu lực đến nay, nhiều quy định trong Luật Chăn nuôi vẫn khó áp dụng – Ảnh: Nam Anh
Hai là, một số quy định trong Luật và Nghị định thiếu cụ thể. Ví dụ “quản lý nuôi chim yến” là một vướng mắc do thiếu quy định cụ thể. Theo quy định tại Ðiều 25 của Nghị định số 13/2020/NÐ-CP, vùng nuôi chim yến, nhà yến, trang thiết bị sử dụng cho hoạt động nuôi chim yến phải bảo đảm phù hợp tập tính hoạt động của chim yến, nhưng những quy định này lại chưa có hướng dẫn cụ thể. Cũng liên quan đến quản lý nuôi chim yến, Nghị định số 13/2020/NÐ-CP quy định về cường độ âm thanh, thời gian phát loa để dẫn dụ chim yến. Tuy nhiên, về môi trường nuôi chỉ quy định “không gây ảnh hưởng đến đời sống của cư dân tại khu vực nuôi chim yến”, “có biện pháp bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường”, nhưng cụ thể “không gây ảnh hưởng” là gì? Và “biện pháp bảo vệ môi trường” gồm những biện pháp nào? đặc biệt với chất thải của chim yến, thì chưa rõ. Ðây có thể là một trong số nguyên nhân dẫn đến thưa kiện, khiếu nại của những hộ dân sống xung quanh nhà yến. Về xây dựng nhà yến, cũng chưa có quy định cụ thể cơ quan cấp phép xây dựng, dẫn đến tình trạng “lách luật” xin cấp phép xây dựng nhà ở, nhưng lại tiến hành hoạt động dẫn dụ chim yến, khiến cơ quan chức năng rất khó xử phạt.
Một dẫn chứng khác, “nguồn cung cấp nước sinh hoạt cho cộng đồng dân cư” theo Khoản 2 Ðiều 5 của Thông tư 23/2019/TT-BNNPTNT được xác định như thế nào cũng chưa rõ. Sông suối, ao hồ xung quanh khu vực chăn nuôi có được xem là nguồn cung cấp nước sinh hoạt cho cộng đồng hay không?
Ba là, một số quy định chưa phù hợp với thực tiễn. Chẳng hạn về mật độ chăn nuôi, theo Ðiều 22 của Nghị định số 13/2020/NÐ-CP quy định “Diện tích đất nông nghiệp làm căn cứ để xác định mật độ chăn nuôi” và mật độ chăn nuôi xác định theo ÐVN. 1 ÐVN = 500 kg khối lượng sống của vật nuôi, tức là tương đương 1 con trâu/bò trưởng thành, hoặc 300 con gà/vịt, hay 50 con heo thịt. Trong khi đó, tại phụ lục VI kèm theo Nghị định này, quy định mật độ chăn nuôi đến năm 2030 tại Vùng ÐBSH là 1,8 ÐVN/ha, vùng ÐNB là 1,5 ÐVN/ha, các vùng còn lại là 1 ÐVN. Nếu áp dụng theo quy định này thì hầu hết các tỉnh vùng ÐBSH, vùng ÐBSCL sẽ phải giảm tổng đàn vật nuôi hiện có. Ðiều này là hoàn toàn không phù hợp với thực tiễn tại các địa phương.
“Quy định về khoảng cách an toàn” tại các Khoản 2, 3 và 4 Ðiều 5 của Thông tư 23/2019/BNNPTNT cũng là một vấn đề vướng mắc. Theo đó, khoảng cách từ trang trại chăn nuôi quy mô nhỏ, vừa và lớn đến khu dân cư được quy định lần lượt là 100 m, 200 m và 400 m. Theo VIPA, quy định như vậy chưa có cơ sở khoa học, mang tính chủ quan, vì không tính đến yếu tố khác bảo đảm an toàn sinh học đối với từng trang trại như loại hình chuồng nuôi kín hay thông thoáng tự nhiên? Vùng đồng bằng hay trung du, miền núi? Hơn nữa, ảnh hưởng của ô nhiễm môi trường, an toàn dịch bệnh trong khoảng cách 100 – 200 m từ trại chăn nuôi đến khu dân cư là không có sự khác biệt lớn.
“Việc di dời cơ sở chăn nuôi ra khỏi thành phố, thị xã, thị trấn, khu dân cư không được phép chăn nuôi và kê khai hoạt động chăn nuôi” cũng là một trong những khó khăn tại các địa phương. Trong khi trên địa bàn nhiều tỉnh chủ yếu chăn nuôi nhỏ lẻ, chăn nuôi nông hộ gắn với an sinh xã hội, nhất là ở các vùng cao, người dân chủ yếu chăn nuôi theo hình thức thả rông, thì việc di chuyển cơ sở chăn nuôi lại càng khó hơn. Không chỉ vướng trong việc di dời cơ sở chăn nuôi, hiện nay trong Luật Chăn nuôi cũng có quy định “Tổ chức, cá nhân chăn nuôi phải kê khai hoạt động chăn nuôi với UBND cấp xã”. Cụ thể, theo Ðiều 4, Thông tư số 23/2019/TT-BNNPTNT quy định: “Tổ chức, cá nhân chăn nuôi phải kê khai hoạt động chăn nuôi về loại, số lượng vật nuôi”. Theo đó, tại Phụ lục II của Thông tư trên, loại vật nuôi và số lượng vật nuôi tối thiểu phải kê khai, gồm: Trâu, bò, ngựa, heo nái, heo đực giống, chó, mèo… từ 1 con trở lên; Gà vịt, ngan ngỗng từ 20 con trở lên; Dê, cừu, heo thịt từ 5 con trở lên”; Dế từ 5 m2 trở lên, bọ cạp từ 1 m2 trở lên. Như vậy, việc kê khai hoạt động chăn nuôi của các cá nhân, hộ gia đình và cơ sở chăn nuôi với UBND cấp xã là quy định bắt buộc. Song, thực tế hiện nay mới chỉ thực hiện được đối với các cơ sở chăn nuôi tập trung hoặc các trang trại, còn trong các hộ gia đình thì rất khó thực hiện, nhất là tại địa bàn vùng cao, vùng xa.
Bốn là, một số quy định không đồng bộ và thống nhất. Cụ thể tại Thông tư số 23/2019/TT-BNNPTNT quy định: “Tổ chức, cá nhân chăn nuôi phải kê khai hoạt động chăn nuôi về loại, số lượng vật nuôi”. Tuy nhiên, Mẫu kê khai hoạt động chăn nuôi tại phụ lục III của Thông tư này không thống nhất với Mẫu số 06 Bản kê khai Số lượng chăn nuôi tập trung ban đầu tại Nghị định số 02/2017/NÐ-CP ngày 9/1/2017 của Chính phủ về cơ chế, chính sách hỗ trợ sản xuất nông nghiệp để khôi phục sản xuất vùng bị thiệt hại do thiên tai, dịch bệnh.
Về quy định công bố hợp quy Thức ăn chăn nuôi (TĂCN)
Theo quy định tại Thông tư số 28/2012/TT-BKHCN của Bộ Khoa học và Công nghệ và Thông tư số 04/2020/TT-BNNPTNT của Bộ NN&PTNT, trước khi lưu thông trên thị trường, tổ chức, cá nhân kinh doanh thức ăn chăn nuôi (TĂCN), nguyên liệu sản xuất thức ăn thủy sản trên lãnh thổ Việt Nam phải công bố hợp quy đối với TĂCN thương mại, nguyên liệu sản xuất thức ăn thủy sản. Thực chất quy định công bố hợp quy là nhằm quản lý chất lượng hàng hóa. Nhưng trên thực tế để kiểm soát chất lượng TĂCN đã có các quy định khác, chẳng hạn khi đăng ký lưu hành, sản phẩm TĂCN đã được kiểm nghiệm tại phòng thí nghiệm được chỉ định của Bộ NN&PTNT. Mặt khác, theo quy định tất cả TĂCN sản xuất trong nước đều được sản xuất tại nhà máy đủ điều kiện sản xuất thức ăn chăn nuôi do Cục Chăn nuôi cấp phép và được đánh giá giám sát định kỳ. Riêng đối với TĂCN nhập khẩu phải có GMP hoặc HACCP hoặc FAMI-QS hoặc ISO. Có cả chứng nhận CFS xác nhận được phép sản xuất tại nước xuất khẩu. Khi nhập về phải kiểm tra chất lượng thông quan. Ngoài ra sản phẩm bảo quản trong kho cũng như lưu hành trên thị trường thì các cơ quan chuyên ngành như: Chi cục chăn nuôi và thú y địa phương, sở nông nghiệp, chi cục quản lý thị trường, thanh tra liên ngành thường xuyên thực hiện kiểm soát chất lượng. Vì vậy, việc thực hiện công bố hợp quy gây lãng phí thời gian, nhân lực đối với doanh nghiệp do phải thực hiện nhiều thủ tục hành chính trùng lặp, phức tạp, làm tăng chi phí sản xuất như chi phí kiểm nghiệm, chi phí in lại bao bì, nhãn mác, thay trục lô… Ðây là một trong những nguyên nhân làm tăng giá thành sản phẩm TĂCN trước bối cảnh dịch COVID-19 đang hoành hành, ngành chăn nuôi đang đối mặt nhiều khó khăn chồng chất. Từ năm 2018 đến nay, Bộ Y tế cũng không quy định phải công bố hợp quy đối với ngay cả sản phẩm ảnh hưởng trực tiếp đến sức khỏe con người như thực phẩm chức năng, dinh dưỡng y học… và các sản phẩm đã qua chế biến bao gói sẵn, phụ gia thực phẩm như bánh, kẹo, mì ăn liền…Trên thế giới cũng không có quy định về công bố hợp quy đối với TĂCN.
Trong khi đó theo tinh thần Nghị quyết 84/NQ-CP ngày 29/5/2020 của Chính phủ về các nhiệm vụ, giải pháp tiếp tục tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh. “Khẩn trương hoàn thành việc rà soát, sửa đổi, bổ sung ngay các văn bản pháp luật để khắc phục sự chồng chéo, tháo gỡ các nút thắt, điểm nghẽn, thúc đẩy cải cách…”; “Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các chính sách hiện hành nhằm tạo nguồn hỗ trợ cho doanh nghiệp và người dân nhưng vẫn đảm bảo kinh tế vĩ mô…”.
Vì một số bất cập nêu trên, VIPA kiến nghị Quốc hội, Chính phủ và các bộ ngành có liên quan xem xét sửa đổi bổ, sung Luật Chăn nuôi kèm theo các văn bản hướng dẫn dưới Luật nhằm tháo gỡ khăn cho doanh nghiệp và người dân trong việc thực thi pháp luật.
TS. Nguyễn Thanh Sơn
Chủ tịch VIPA